國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見
國發(fā)〔2016〕7號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
煤炭是我國主體能源。煤炭產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，涉及面廣、從業(yè)人員多，關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。近年來，受經(jīng)濟增速放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續(xù)過剩，供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致企業(yè)效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生產(chǎn)隱患加大，對經(jīng)濟發(fā)展、職工就業(yè)和社會穩(wěn)定造成了不利影響。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進結(jié)構(gòu)性改革、抓好去產(chǎn)能任務(wù)的決策部署，進一步化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能、推動煤炭企業(yè)實現(xiàn)脫困發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經(jīng)濟工作會議精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，著眼于推動煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持市場倒逼、企業(yè)主體，地方組織、中央支持，綜合施策、標(biāo)本兼治，因地制宜、分類處置，將積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能與結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，實現(xiàn)煤炭行業(yè)扭虧脫困升級和健康發(fā)展。
(二)基本原則。
市場倒逼與政府支持相結(jié)合。充分發(fā)揮市場機制作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，用法治化和市場化手段化解過剩產(chǎn)能。企業(yè)承擔(dān)化解過剩產(chǎn)能的主體責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)制定落實方案并組織實施，中央給予資金獎補和政策支持。
化解產(chǎn)能與轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合。嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，切實淘汰落后產(chǎn)能，有序退出過剩產(chǎn)能，探索保留產(chǎn)能與退出產(chǎn)能適度掛鉤。通過化解過剩產(chǎn)能，促進企業(yè)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新體制機制，提升綜合競爭力，推動煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
整體推進與重點突破相結(jié)合。在重點產(chǎn)煤省份和工作基礎(chǔ)較好的地區(qū)率先突破，為整體推進探索有益經(jīng)驗。以做好職工安置為重點，挖掘企業(yè)內(nèi)部潛力，做好轉(zhuǎn)崗分流工作，落實好各項就業(yè)和社會保障政策，保障職工合法權(quán)益，處理好企業(yè)資產(chǎn)債務(wù)。
(三)工作目標(biāo)。在近年來淘汰落后煤炭產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，從2016年開始，用3至5年的時間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產(chǎn)能，適度減少煤礦數(shù)量，煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能得到有效化解，市場供需基本平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，轉(zhuǎn)型升級取得實質(zhì)性進展。
二、主要任務(wù)
(四)嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目;確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應(yīng)按一定比例與淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能掛鉤，已完成淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能任務(wù)的在建煤礦項目應(yīng)由省級人民政府有關(guān)部門予以公告。
(五)加快淘汰落后產(chǎn)能和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能。安全監(jiān)管總局等部門確定的13類落后小煤礦，以及開采范圍與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等區(qū)域重疊的煤礦，要盡快依法關(guān)閉退出。產(chǎn)能小于30萬噸/年且發(fā)生重大及以上安全生產(chǎn)責(zé)任事故的煤礦，產(chǎn)能15萬噸/年及以下且發(fā)生較大及以上安全生產(chǎn)責(zé)任事故的煤礦，以及采用國家明令禁止使用的采煤方法、工藝且無法實施技術(shù)改造的煤礦，要在1至3年內(nèi)淘汰。
(六)有序退出過剩產(chǎn)能。
1.屬于以下情況的，通過給予政策支持等綜合措施，引導(dǎo)相關(guān)煤礦有序退出。
——安全方面：煤與瓦斯突出、水文地質(zhì)條件極其復(fù)雜、具有強沖擊地壓等災(zāi)害隱患嚴(yán)重，且在現(xiàn)有技術(shù)條件下難以有效防治的煤礦;開采深度超過《煤礦安全規(guī)程》規(guī)定的煤礦;達(dá)不到安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化三級的煤礦。
——質(zhì)量和環(huán)保方面：產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)不到《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》要求的煤礦。開采范圍與依法劃定、需特別保護的相關(guān)環(huán)境敏感區(qū)重疊的煤礦。
——技術(shù)和資源規(guī)模方面：非機械化開采的煤礦;晉、蒙、陜、寧等4個地區(qū)產(chǎn)能小于60萬噸/年，冀、遼、吉、黑、蘇、皖、魯、豫、甘、青、新等11個地區(qū)產(chǎn)能小于30萬噸/年，其他地區(qū)產(chǎn)能小于9萬噸/年的煤礦;開采技術(shù)和裝備列入《煤炭生產(chǎn)技術(shù)與裝備政策導(dǎo)向(2014年版)》限制目錄且無法實施技術(shù)改造的煤礦;與大型煤礦井田平面投影重疊的煤礦。
——其他方面：長期虧損、資不抵債的煤礦;長期停產(chǎn)、停建的煤礦;資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦;不承擔(dān)社會責(zé)任、長期欠繳稅款和社會保障費用的煤礦;其他自愿退出的煤礦。
2.對有序退出范圍內(nèi)屬于滿足林區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)居民生活用煤需要或承擔(dān)特殊供應(yīng)任務(wù)的煤礦，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，可以暫時保留。保留的煤礦原則上要實現(xiàn)機械化開采。
3.探索實行煤炭行業(yè)“存去掛鉤”。除工藝先進、生產(chǎn)效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環(huán)境保護水平高、單位產(chǎn)品能源消耗低的先進產(chǎn)能外，對其他保留產(chǎn)能探索實行“存去掛鉤”，通過重新確定產(chǎn)能、實行減量生產(chǎn)等多種手段壓減部分現(xiàn)有產(chǎn)能。
(七)推進企業(yè)改革重組。穩(wěn)妥推動具備條件的國有煤炭企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有資本配置和運行效率。鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并重組中小型企業(yè)，培育一批大型煤炭企業(yè)集團，進一步提高安全、環(huán)保、能耗、工藝等辦礦標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)水平。利用3年時間，力爭單一煤炭企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模全部達(dá)到300萬噸/年以上。
(八)促進行業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型。鼓勵發(fā)展煤電一體化，引導(dǎo)大型火電企業(yè)與煤炭企業(yè)之間參股。火電企業(yè)參股的煤炭企業(yè)產(chǎn)能超過該火電企業(yè)電煤實際消耗量的一定比例時，在發(fā)電量計劃上給予該火電企業(yè)獎勵。加快研究制定商品煤系列標(biāo)準(zhǔn)和煤炭清潔利用標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵發(fā)展煤炭洗選加工轉(zhuǎn)化，提高產(chǎn)品附加值;按照《現(xiàn)代煤化工建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入條件(試行)》，有序發(fā)展現(xiàn)代煤化工。鼓勵利用廢棄的煤礦工業(yè)廣場及其周邊地區(qū)，發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理確定煤層氣勘查開采區(qū)塊，建立煤層氣、煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)機制，處理好煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊地區(qū)資源開發(fā)利用問題，對一定期限內(nèi)規(guī)劃建井開采的區(qū)域，按照煤層氣開發(fā)服務(wù)于煤炭開發(fā)的原則，采取合作或調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍等方式，優(yōu)先保證煤炭開發(fā)需要，并有效利用煤層氣資源。開展低濃度瓦斯采集、提純和利用技術(shù)攻關(guān)，提高煤礦瓦斯利用率。
(九)嚴(yán)格治理不安全生產(chǎn)。進一步加大煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作力度，開展安全生產(chǎn)隱患排查治理，對存在重大安全隱患的煤礦責(zé)令停產(chǎn)整頓。嚴(yán)厲打擊證照不全、數(shù)據(jù)資料造假等違法生產(chǎn)行為，對安全監(jiān)控系統(tǒng)不能有效運行、煤與瓦斯突出礦井未按規(guī)定落實區(qū)域防突措施、安全費用未按要求提取使用、不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，一律依法依規(guī)停產(chǎn)整頓。
(十)嚴(yán)格控制超能力生產(chǎn)。全面實行煤炭產(chǎn)能公告和依法依規(guī)生產(chǎn)承諾制度，督促煤礦嚴(yán)格按公告產(chǎn)能組織生產(chǎn)，對超能力生產(chǎn)的煤礦，一律責(zé)令停產(chǎn)整改。引導(dǎo)企業(yè)實行減量化生產(chǎn)，從2016年開始，按全年作業(yè)時間不超過276個工作日重新確定煤礦產(chǎn)能，原則上法定節(jié)假日和周日不安排生產(chǎn)。對于生產(chǎn)特定煤種、與下游企業(yè)機械化連續(xù)供應(yīng)以及有特殊安全要求的煤礦企業(yè)，可在276個工作日總量內(nèi)實行適度彈性工作日制度，但應(yīng)制定具體方案，并向當(dāng)?shù)厥屑壱陨厦禾啃袠I(yè)管理部門、行業(yè)自律組織及指定的征信機構(gòu)備案，自覺接受行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督。
(十一)嚴(yán)格治理違法違規(guī)建設(shè)。對基本建設(shè)手續(xù)不齊全的煤礦，一律責(zé)令停工停產(chǎn)，對拒不停工停產(chǎn)、擅自組織建設(shè)生產(chǎn)的，依法實施關(guān)閉。強化事中事后監(jiān)管，建立和完善煤炭生產(chǎn)要素采集、登記、公告與核查制度，落實井下生產(chǎn)布局和技術(shù)裝備管理規(guī)定，達(dá)不到國家規(guī)定要求的煤礦一律停產(chǎn)并限期整改，整改后仍達(dá)不到要求的，限期退出。有關(guān)部門要聯(lián)合懲戒煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)行為。
(十二)嚴(yán)格限制劣質(zhì)煤使用。完善煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，停止核準(zhǔn)高硫高灰煤項目，依法依規(guī)引導(dǎo)已核準(zhǔn)的項目暫緩建設(shè)、正在建設(shè)的項目壓縮規(guī)模、已投產(chǎn)的項目限制產(chǎn)量。落實商品煤質(zhì)量管理有關(guān)規(guī)定，加大對京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)銷售使用劣質(zhì)散煤情況的檢查力度。按照有關(guān)規(guī)定繼續(xù)限制劣質(zhì)煤進口。
三、政策措施
(十三)加強獎補支持。設(shè)立工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金，按規(guī)定統(tǒng)籌對地方化解煤炭過剩產(chǎn)能中的人員分流安置給予獎補，引導(dǎo)地方綜合運用兼并重組、債務(wù)重組和破產(chǎn)清算等方式，加快處置“僵尸企業(yè)”，實現(xiàn)市場出清。使用專項獎補資金要結(jié)合地方任務(wù)完成進度、困難程度、安置職工情況等因素，對地方實行梯級獎補，由地方政府統(tǒng)籌用于符合要求企業(yè)的職工安置。具體辦法由相關(guān)部門另行制定。
(十四)做好職工安置。要把職工安置作為化解過剩產(chǎn)能工作的重中之重，堅持企業(yè)主體作用與社會保障相結(jié)合，細(xì)化措施方案，落實保障政策，維護職工合法權(quán)益。安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經(jīng)職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案，不得實施。
1.挖掘企業(yè)內(nèi)部潛力。采取協(xié)商薪酬、靈活工時、培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗等方式，穩(wěn)定現(xiàn)有工作崗位，對采取措施不裁員或少裁員的生產(chǎn)經(jīng)營困難企業(yè)，通過失業(yè)保險基金發(fā)放穩(wěn)崗補貼。支持創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)和職工自主創(chuàng)業(yè)，積極培育適應(yīng)煤礦職工特點的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新載體，將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點范圍擴大到礦區(qū)，通過加大專項建設(shè)基金投入等方式，提升創(chuàng)業(yè)服務(wù)孵化能力，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)職工就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)。
2.對符合條件的職工實行內(nèi)部退養(yǎng)。對距離法定退休年齡5年以內(nèi)的職工經(jīng)自愿選擇、企業(yè)同意并簽訂協(xié)議后，依法變更勞動合同，企業(yè)為其發(fā)放生活費并繳納基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費。職工在達(dá)到法定退休年齡前，不得領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。
3.依法依規(guī)解除、終止勞動合同。企業(yè)確需與職工解除勞動關(guān)系的，應(yīng)依法支付經(jīng)濟補償，償還拖欠的職工在崗期間工資和補繳社會保險費用，并做好社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)等工作。企業(yè)主體消亡時，依法與職工終止勞動合同，對于距離法定退休年齡5年以內(nèi)的職工，可以由職工自愿選擇領(lǐng)取經(jīng)濟補償金，或由單位一次性預(yù)留為其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費，由政府指定的機構(gòu)代發(fā)基本生活費、代繳基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費。
4.做好再就業(yè)幫扶。通過技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等方式，促進失業(yè)人員再就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。對就業(yè)困難人員，要加大就業(yè)援助力度，通過開發(fā)公益性崗位等多種方式予以幫扶。對符合條件的失業(yè)人員按規(guī)定發(fā)放失業(yè)保險金，符合救助條件的應(yīng)及時納入社會救助范圍，保障其基本生活。
(十五)加大金融支持。
1.金融機構(gòu)對經(jīng)營遇到困難但經(jīng)過深化改革、加強內(nèi)部管理仍能恢復(fù)市場競爭力的骨干煤炭企業(yè)，要加強金融服務(wù)，保持合理融資力度，不搞“一刀切”。支持企業(yè)通過發(fā)債替代高成本融資，降低資金成本。
2.運用市場化手段妥善處置企業(yè)債務(wù)和銀行不良資產(chǎn)，落實金融機構(gòu)呆賬核銷的財稅政策，完善金融機構(gòu)加大抵債資產(chǎn)處置力度的財稅支持政策。研究完善不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓政策，支持銀行加快不良資產(chǎn)處置進度，支持銀行向金融資產(chǎn)管理公司打包轉(zhuǎn)讓不良資產(chǎn)，提高不良資產(chǎn)處置效率。
3.支持社會資本參與企業(yè)并購重組，鼓勵保險資金等長期資金創(chuàng)新產(chǎn)品和投資方式，參與企業(yè)并購重組，拓展并購資金來源。完善并購資金退出渠道，加快發(fā)展相關(guān)產(chǎn)權(quán)的二級交易市場，提高資金使用效率。
4.嚴(yán)厲打擊企業(yè)逃廢銀行債務(wù)行為，依法保護債權(quán)人合法權(quán)益。地方政府建立企業(yè)金融債務(wù)重組和不良資產(chǎn)處置協(xié)調(diào)機制，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門支持金融機構(gòu)做好企業(yè)金融債務(wù)重組和不良資產(chǎn)處置工作。
(十六)盤活土地資源。支持退出煤礦用好存量土地，促進礦區(qū)更新改造和土地再開發(fā)利用。煤炭產(chǎn)能退出后的劃撥用地，可以依法轉(zhuǎn)讓或由地方政府收回。地方政府收回原劃撥土地使用權(quán)后的出讓收入，可按規(guī)定通過預(yù)算安排用于支付產(chǎn)能退出企業(yè)職工安置費用。對用地手續(xù)完備的騰讓土地，轉(zhuǎn)產(chǎn)為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等國家鼓勵發(fā)展行業(yè)的，可在5年內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地。
(十七)鼓勵技術(shù)改造。鼓勵和支持煤礦企業(yè)實施機械化、自動化改造，重點創(chuàng)新煤炭地質(zhì)保障與高效建井關(guān)鍵技術(shù)，煤炭無人和無害化、無煤柱自成巷開采技術(shù)，推廣保水充填開采、智能開采和特殊煤層開采等綠色智慧礦山關(guān)鍵技術(shù)，提升大型煤炭開采先進裝備制造水平。
(十八)其他支持政策。加快推進國有煤炭企業(yè)分離辦社會職能，盡快移交“三供一業(yè)”(供水、供電、供熱和物業(yè)管理)，解決政策性破產(chǎn)遺留問題。支持煤炭企業(yè)按規(guī)定緩繳采礦權(quán)價款。支持煤炭企業(yè)以采礦權(quán)抵押貸款，增加周轉(zhuǎn)資金。改進國有煤炭企業(yè)業(yè)績考核機制，根據(jù)市場變化情況科學(xué)合理確定企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核目標(biāo)。調(diào)整完善煤炭出口政策，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)擴大對外出口。嚴(yán)格執(zhí)行反不正當(dāng)競爭法、反壟斷法，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)競爭行為，維護公平競爭市場秩序。
四、組織實施
(十九)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。相關(guān)部門要建立化解煤炭過剩產(chǎn)能和脫困升級工作協(xié)調(diào)機制，加強綜合協(xié)調(diào)，制定實施細(xì)則，督促任務(wù)落實，統(tǒng)籌推進各項工作。各有關(guān)省級人民政府對本地區(qū)化解煤炭過剩產(chǎn)能工作負(fù)總責(zé)，要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，任務(wù)重的市、縣和重點企業(yè)要建立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作推進機制。國務(wù)院國資委牽頭組織實施中央企業(yè)化解煤炭過剩產(chǎn)能工作。各有關(guān)省級人民政府、國務(wù)院國資委要根據(jù)本意見研究提出產(chǎn)能退出總規(guī)模、分企業(yè)退出規(guī)模及時間表，據(jù)此制訂實施方案及配套政策，報送國家發(fā)展改革委。
(二十)強化監(jiān)督檢查。建立健全目標(biāo)責(zé)任制，把各地區(qū)化解過剩產(chǎn)能目標(biāo)落實情況列為落實中央重大決策部署監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，加強對化解過剩產(chǎn)能工作全過程的監(jiān)督檢查。各地區(qū)要將化解過剩產(chǎn)能任務(wù)年度完成情況向社會公示，建立舉報制度。強化考核機制，引入第三方機構(gòu)對各地區(qū)任務(wù)完成情況進行評估，對未完成任務(wù)的地方和企業(yè)要予以問責(zé)。國務(wù)院相關(guān)部門要適時組織開展專項督查。
(二十一)做好行業(yè)自律。行業(yè)協(xié)會要引導(dǎo)煤炭企業(yè)依法經(jīng)營、理性競爭，在“信用中國”網(wǎng)站和全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上公示企業(yè)依法依規(guī)生產(chǎn)承諾書，引入相關(guān)中介、評級、征信機構(gòu)參與標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)、公示監(jiān)督等工作。化解煤炭過剩產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果向社會公示，加強社會監(jiān)督，實施守信激勵、失信懲戒。
(二十二)加強宣傳引導(dǎo)。要通過報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等方式，廣泛深入宣傳化解煤炭過剩產(chǎn)能的重要意義和經(jīng)驗做法，加強政策解讀，回應(yīng)社會關(guān)切，形成良好的輿論環(huán)境。
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